(ISSN 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 1997, № 3)

Створення єдиної інформаційної системи органів юстиції пов'язане з вирішенням складних програмних, технічних, правових, організаційних, фінансових і низки інших питань. Тепер, коли тільки формується розуміння необхідності такої системи, її місця та ролі в управлінні державою і суспільних відносинах, важливо закласти правильну основу її побудови. Зважаючи на величезну обширність проблеми, в цій статті тезисно розглядаються деякі сторони створення єдиної інформаційної системи органів юстиції, які, на мою думку, є найважливішими на даному етапі.

Міжвідомчі питання комп'ютеризації. Очевидним є факт, що комп'ютеризацію органів юстиції слід розглядати в ракурсі комп'ютеризації інших державних інститутів, оскільки:

• об'єктивно існує завдання створення єдиного інформаційного простору України та інтеграції у світовий інформаційний простір;
• існують правові проблеми інформаційного законодавства України;
• організаційна структура інших відомств, подібно до органів юстиції, побудована за ієрархічним та територіальними принципами;
• практично в усіх відомствах відсутній досвід створення й експлуатації глобальних інформаційних систем;
• в інформаційних системах різних відомств об'єктивно існують документи та дані "загального користування" і взаємні інформаційні потреби;
• державні системи повинні бути зорієнтовані на інформаційно-правову взаємодію;
• з огляду на територіальний розподіл інформаційні системи різних відомств використовують загальні й корпоративні комунікаційні мережі.

Для розробки структури єдиної інформаційної системи органів юстиції України, формування повного складу завдань, а також постановки конкретних завдань, які підлягають вирішенню в цій системі, створення бізнес-плану здійснення проектних та організаційних заходів необхідні вихідні матеріали з правової системи, у тому числі з Цивільного і Цивільного процесуального кодексів, загальної структури й змісту реформ юстиції та законодавчого процесу. Наявність загальних інтересів і проблем у різних відомств свідчить про необхідність взаємодії проектувальників інформаційної системи органів юстиції з проектувальниками подібних систем інших відомств і провідних інститутів, особливо тих, які мають реальний практичний досвід. У цьому зв'язку значну цінність має й участь у цій справі зарубіжних фірм із світовим іменем, особливо із країн — стратегічних-партнерів України (наприклад ФРН), де питання побудови правових інформаційних систем уже давно вирішені й використовуються ці системи багатьма країнами Європи як стандарти "де-факто".

Про інформаційне законодавство. Центральним моментом застосування інформаційних комп'ютерних технологій у державі є наявність адекватного інформаційного законодавства. Під інформаційним законодавством розуміється комплекс законів, міжнародних договорів і нормативних актів, що регламентують правовідносини в галузі збирання, опрацювання, збереження і використання інформації. Чинні закони України та інші нормативні акти, що безпосередньо чи побічно пов'язані з цими питаннями, не охоплюють весь комплекс проблем і поки що не утворюють цілісної системи. Базовим законом у даній сфері відносин є Закон України "Про інформацію" від 2 жовтня 1992 р. У цьому Законі закріплені (а в подальшому посилені деякими статтями Конституції України) основні принципи державної політики в галузі інформатизації. Такими принципами є:"

• інформаційна свобода — "Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір" (ст. 34 Конституції України);
• невтручання в особисте життя — "Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди..." (ст. 32 Конституції України);
• відкритість і доступність інформації — "Кожний громадянин має право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе..." (ст. 32 Конституції України), "Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають. права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення..." (ст. 57 Конституції України);
• інформаційна безпека — обмеження інформаційної свободи, відкритості й доступності інформації, режим використання персональних даних в інтересах національної безпеки, економічної доцільності й захисту прав інших людей (статті 32, 34 Конституції України);
• право власності на інформаційні ресурси і підтримка різних форм власності;
• відповідальність власників інформаційних ресурсів за якість інформації та порушення при роботі з інформацією;
• роль держави у формуванні та реалізації політики інформатизації та інформаційної безпеки;
• гармонізація українського інформаційного законодавства з законодавством інших країн.

Проте детальна розробка цих принципів у законодавстві поки що відсутня. Над цими питаннями ще мають працювати творці інформаційних систем спільно з законодавцями.

Про правову інформатизацію. Під правовою інформатизацією розуміється процес створення необхідних та достатніх умов для забезпечення правовою інформацією органів влади, організації та громадян. Відповідно правовою інформацією будемо називати інформацію, що містить норму права. Головними завданнями держави в галузі правової інформатизації є:

• розробка основ державної політики в галузі формування й використання правової інформації;
• організація, фінансування і координація робіт щодо створення єдиної інфраструктури правової інформатизації, яка містить: загальне комунікаційне середовище, однорідне середовище збереження інформації, однотипні методи і засоби доступу до даних, еталонні й вторинні банки даних;
• організація робіт щодо стандартизації юридичних документів і документообігу
• забезпечення безпеки даних;
• забезпечення сертифікації та ліцензування інформаційних ресурсів і послуг;
• правове забезпечення інформатизації.

У чинному законодавстві ці питання також недостатньо розроблені й потребують глибшого опрацювання і закріплення.

Електронні документи. Поняття електронного документа має безпосереднє відношення до проблеми інформатизації правової сфери. Під електронним документом розуміємо інформацію, зафіксовану на електронному носієві (магнітні чи оптичні диски, в пам'яті комп'ютерів). Концепція електронного документа виникла ще на початку 80-х років. Одним із вузлових моментів цієї концепції є надання юридичної сили електронним документам. В Україні до цього часу діє ГОСТ 6.10.4-84 "Надання юридичної сили документам на машинному носієві та машинограмі, створених засобами обчислювальної техніки", положення якого в більшості застаріли й не відповідають сучасним вимогам. Вдале вирішення цієї проблеми, вважаю, є в Законі Російської Федерації "Про інформацію, інформатизацію та захист інформації" від 25 січня 1995 р. Так," у п. 2 ст. 5 сказано: "Документ, отриманий із автоматизованої інформаційної системи, набирає юридичної сили після його підписання посадовою в порядку, встановленому законодавством Російської Федерації", а також у п.3 ст. 5 — "Юридична сила документа, що зберігається, обробляється й передається за допомогою автоматизованих інформаційних та телекомунікаційних систем, може підтверджуватися електронним цифровим підписом".

Отже, на основі вивчення світового досвіду також необхідна підготовка нормативних актів щодо використання правової інформації на електронних носіях.

Банки даних. Електронні документи зберігаються в спеціальних сховищах, які прийнято називати банками даних. Банк даних — це складний комплекс програмних, технічних засобів, організаційного, технологічного й правового забезпечення. Накопичення величезної кількості правової інформації в банку даних може призвести до монополізації, що рано чи пізно призведе до зловживання: у вигляді приховування інформації, її незаконного обнародування чи використання з корисливою метою. Щоб запобігти подібним зловживанням, доцільно зробити таке:

• правом власності на правову інформацію повинні володіти державні органи;
• власником еталонних банків даних повинні бути державні органи:
• вторинні банки даних повинні бути підконтрольні відповідним державним органам;
• відносини державних органів із власниками вторинних банків даних повинні бути законодавче регламентовані.

Інформація, накопичена в банках даних, по-перше, має велику цінність, по-друге, може бути ненавмисне чи ненавмисне перекручена. Через це наступний важливий момент це виконання вимог захисту інформації. Питаннями захисту інформації є:

• запобігання несанкціонованому доступу;
• запобігання логічному зруйнуванню інформації;
• запобігання фізичному зруйнуванню інформації внаслідок навмисних чи ненавмисних дій персоналу, а також стихійного лиха.

Таким чином, при сертифікації еталонних і вторинних банків даних однією із основних вимог повинно бути суворе дотримання захисту інформації, а власники сертифікованих банків даних повинні нести відповідальність як за повноту, достовірність і своєчасність надання інформації, так і за незаконне поширення конфіденційної інформації.

Основні принципи побудови інформаційної системи. При побудові інформаційної системи органів юстиції, вважаю, слід керуватися такими принципами:

• система повинна бути зорієнтована на безпапірну технологію;
• повинен забезпечуватися доступ до даних із будь-якої точки системи незалежно від місця їх фізичного зберігання;
• інформація в системі повинна бути класифікована за темами і ступенями конфіденційності, доступ користувачів до інформації повинен дозволятися відповідно до цієї класифікації;
• відкрита інформація повинна бути доступна всім користувачам, у тому числі не із складу органів юстиції;
• інформаційна система повинна мати єдиний центр управління, який здійснює її адміністрування, в тому числі управління і контроль за доступом до інформації;
• система повинна бути відкрита для інтеграції її з іншими інформаційними системами;
• система повинна будуватися закінченими частинами для того, щоб розподілити витрати за часом пропорційно до очікуваного ефекту від створення тієї чи іншої частини і мінімізувати моральне старіння технічних та програмних засобів;
• технічні й програмні засоби повинні забезпечувати достатню продуктивність, надійність і необхідний рівень безпеки даних.

Функціональна структура. Ієрархічний територіальний принцип організаційної будови і спеціалізація органів юстиції визначають вимоги до функціональної структури інформаційної системи. За аналогією зі структурою управління в органах юстиції структура інформаційної системи також повинна складатися із чотирьох рівнів: центрального, обласного, міського (районного — для сільської місцевості) та рівня користувачів.

Вважаю за доцільне не розподіляти фізичну систему на підсистеми за ознакою спеціалізації органів юстиції. Це особливо актуально на міському (районному) рівні, де може гостро стояти проблема якісної експлуатації технічних і програмних засобів. Крім того, такий підхід дасть змогу в цілому суттєво здешевіти проект. У логічній уяві система повинна бути розбита на ряд функціональних підсистем відповідно до спеціалізації органів юстиції. Дня автоматизації основних видів діяльності інформаційна система повинна мати такі підсистеми: судових органів; нотаріату; РАГСів; органів реєстрації громадських організацій; інформаційно-правового забезпечення правореалізаційної діяльності; діловодства.

Детальніша функціональна структура може бути складена на етапі проектування. Ми обмежимося розглядом основних завдань, які повинні вирішуватися кожною із вищезазначених підсистем.

У підсистемі судових органів повинні вирішуватися такі завдання: судове діловодство; ведення реєстрів цивільних і кримінальних судових справ; банку даних (електронного архіву) рішень і постанов суду (обласний, центральний рівні); судової статистики (обласний, центральний рівні).

Підсистема нотаріату повинна забезпечувати вирішення таких завдань: підготовка нотаріальних документів; ведення реєстру нотаріальних дій; електронного архіву нотаріальних документів (обласний, центральний рівні); банку даних заборон на відчуження майна (обласний, центральний рівні); реєстру заповітів і спадкових справ (обласний, центральний рівні).

У підсистемі РАГСів повинні вирішуватися завдання ведення реєстрів, відповідно, фактів народження, смерті, змін прізвищ тощо. У підсистемі органів реєстрації громадських організацій повинні вестися реєстри реєстрації та відмов у цьому.

Підсистема інформаційно-правового забезпечення правореалізаційної діяльності повинна забезпечувати: кодифікацію і ведення банку даних законодавчих та інших нормативно-правових актів урядових органів, а також органів місцевого самоврядування (залежно від рівнів інформаційної системи); ведення банку даних методичних рекомендацій із судової та нотаріальної практики; пошук необхідної нормативної інформації за різних умов.

В інформаційній системі на всіх рівнях і в усіх підрозділах органів юстиції, крім специфічних підсистем, повинна бути реалізована підсистема діловодства, до завдання якої входять: облік вхідної та вихідної кореспонденції; контроль за виконанням документів; підготовка документів.

Реалізація завдань, перелічених вище, особливо таких як: ведення банку даних рішень і постанов суду, електронного архіву нотаріальних документів, ведення банку даних заборон на відчуження майна, реєстру заповітів і справ про спадщину, забезпечення їх взаємодії суттєво поліпшить стан правопорядку в державі у справі захисту майнових прав громадян і організацій. Досягається це за рахунок оперативного отримання інформації про об'єкт чи суб'єкт, що викликають інтерес, незалежно від їх місцезнаходження. Тут ще раз доречно підкреслити необхідність інтеграції з Паспортною інформаційною системою, ДАІ, податковою інспекцію, БТІ тощо.

Запропонована функціональна структура не є вичерпною. Тут не врахована правотворча, легалізаційна, консультативна діяльність органів юстиції. Акцент було зроблено на найбільш масові види діяльності. Щодо автоматизації таких видів діяльності, як бухгалтерський облік або облік кадрів, зазначимо таке. Вітчизняні програмні засоби для автоматизації цих видів діяльності, які маємо на ринку, недостатньо якісні, а засоби іноземного виробництва (наприклад, R3 фірми SAP) поки що не адаптовані для українського законодавства. Через цt пропонується віднести на другу чергу питання автоматизації бухгалтерії і кадрів, зосередивши основну увагу на профілюючих видах діяльності.

Технічна і програмна реалізація. Зазначені у розділі "Функціональна структура" поняття: банк даних, електронний архів, реєстр — є поняттями одного роду і технічно реалізуються однотипне за допомогою добре розробленої та апробованої технології системи управління банками даних (СУБД). СУБД дає змогу організувати зберігання та пошук різного роду інформації як структурованої, так і неструктурованої. Сучасний ринок пропонує десятки різновидів СУБД, різноманітних за продуктивністю, надійністю, сферою застосування, а, відповідно, і за вартістю. Провідне місце сьогодні на цьому ринку займає СУБД фірми Огасle, у якої є реалізації, призначені як для побудови великих банків даних, середніх, малих, так і персональних. Застосування такої СУБД, з позицій сьогодення, є найдоцільнішим, оскільки в інформаційній системі бажано дотримуватися однорідності програмних засобів. Це суттєво спрощує взаємодію окремих частин системи, підготовку експлуатаційного персоналу, а при купівлі дає можливість отримати значну знижку. Однак остаточно вирішити питання вибору СУБД можна лише на етапі проектування.

Різні банки даних в інформаційній системі існують не ізольовано, а, по-перше, обмінюються інформацією між собою, і, по-друге, дають інформацію користувачам. Для обміну або отримання інформації використовується так зване комунікаційне середовище, яке інакше називають комп'ютерною мережею, мережею передачі даних тощо (далі — мережа). Є два підходи до застосування мережі в інформаційних системах: побудова власної мережі; оренда в організацій, що спеціалізуються на комунікаційних послугах. Кожний із підходів має свої переваги й недоліки. Перший — дорогий і негнучкий, оскільки, крім первісних високих затрат, потребує ще постійних вкладів на експлуатацію і для усунення морального та фізичного старіння. Очікується також невисокий рівень якості експлуатації такої мережі. Другий — не потребує первісних затрат, питаннями експлуатації та розвитку мережі займаються професіонали. Ніби все свідчить на користь застосування другого підходу, проте, це не очевидний факт, і в деяких відомчих інформаційних системах, що проектуються. зроблена ставка на створення власної мережі.

Рекомендації щодо вибору комп'ютерної техніки можна дати тільки найзагальніші. Адже ця галузь так швидко розвивається, що нинішній суперкомп'ютер через півроку-рік стає звичайним. Найзагальніші рекомендації: для різних рівнів системи і потужності банків даних необхідні комп'ютери відповідної продуктивності; вони мають відповідати міжнародним стандартам і бути сертифікованими для застосування в Україні.

Про стандартизацію документів. Створення банків даних, де будуть накопичуватися документи в електронному вигляді (або їх електронні копії), потребує зміни підходу до формування самих документів. Необхідно буде переглянути структури всіх документів, уніфікувати та стандартизувати їх. Це завдання тісно пов'язане з автоматизацією діловодства, хоча має глибший зміст. У результаті виконання такої роботи мають бути досягнуті три цілі: надати юридичним документам солідний, державний вигляд; структурувати поняття, які є в змісті юридичних документів; надати їм вигляду, зручного для комп'ютерного виготовлення, зберігання, опрацювання та пошуку.

Підготовка і перепідготовка персоналу. Однією з суттєвих сторін комп'ютеризації органів юстиції, від якої залежить ефективність вкладених коштів, є грамотне використання можливостей, що надає інформаційна система. Тут необхідно розрізняти дві сторони: кваліфікована експлуатація (тобто забезпечення працездатності) і кваліфіковане користування.

Експлуатацію здійснює спеціально підготовлений персонал з кваліфікаціями інженера-програміста чи інженера-системотехніка. Підготовка експлуатаційного персонала — довготривалий і дорогий процес. Так, вартість навчання однієї людини на спеціальних курсах з мережного чи системного програмного забезпечення в США коштує від 50 до 200 доларів за годину. Крім цього треба враховувати, що підготовлений спеціаліст, який займається експлуатацією системи, є носієм величезної суми знань з галузі її будови, слабких місць, способів доступу до даних. Тому спроектувати систему необхідно так, щоб елітна частина персоналу була зосереджена в її центральній частині, а на обласному чи районному рівнях персонал здійснюватиме тільки загальний нагляд за працездатністю відповідної частини системи.

Персонал, який користується системою, це — працівники різних підрозділів органів юстиції. Особливістю даних органів, де комп'ютерна техніка традиційно не застосовувалася, є ще й те, що їхні працівники люди гуманітарних професій — дуже далекі від техніки. Досвід впровадження комп'ютерних систем в управлінні юстиції у м. Києві свідчить, що у працівників існує певна недовіра до комп'ютера як інструмента автоматизації їхньої праці. Тому найскладнішим є подолання саме цієї перешкоди, а навчання на комп'ютері з конкретною програмою, як правило, відбувається без труднощів.

При підготовці користувачів важливо навчити їх не тільки працювати з конкретною програмою, а дати ще, по можливості, найповніші знання про комп'ютерні технології взагалі, що розширить їхній кругозір і в подальшому буде сприяти розвиткові системи.

Після закінчення юридичного факультету молодь, як правило, має невиразне уявлення про комп'ютерну технологію. У кращому разі можуть самостійно надрукувати простий текст. Мабуть також треба звернути увагу й на цей бік підготовки кадрів.

Нині вже намітилася тенденція до зближення юридичних наук з точними. Формальні методи системного аналізу все більше проникають у сферу права. Це свідчить про зародження нової науки — юридичної кібернетики. Вітчизняні вчені при відповідній підтримці держави також можуть зробити свій внесок у розвиток цієї науки.

Організаційні питання. Створення інформаційної системи — це складний і багатогранний процес, який потребує деякої перебудови роботи органів юстиції. Успіх її створенні у більшості залежить від ставлення до неї, насамперед, керівництва Міністерства юстиції, а потім — начальників обласних управлінь.

Для повсякденної роботи над створенням інформаційної системи в структурі Міністерства юстиції, вважаю, має бути передбачений відповідний підрозділ, який контролюватиме та координуватиме всі питання її створення.

Важливим завданням комп'ютерного підрозділу є вивчення й узагальнення напрацьованого досвіду впровадження комп'ютерних систем у структурі Міністерства юстиції, оскільки це вже той факт, що став дійсністю. Такі системи побудовані досить довільно і вирішують окремі часткові завдання, через що вони навряд чи впишуться в єдину інформаційну систему. Тому процес "острівної" комп'ютеризації необхідно зробити частиною загального плану створення єдиної інформаційної системи органів юстиції. Здійснити це можна, розробивши перелік вимог — своєрідний стандарт, якому повинні відповідати існуючі й новостворені комп'ютерні системи, для того щоб у подальшому розвитку вони могли інтегруватися. Такий підхід гарантує єдність концепції побудови інформаційної системи, забезпечить зустрічний узгоджений рух комп'ютеризації від регіонів до центру і, в цілому, зробить ідею створення єдиної інформаційної системи органів юстиції реальнішою.

Михайло Кісельов
кандидат технічних наук
Управління юстиції у місті Києві