(Науково-практичний журнал Української нотаріальної палати „Нотаріат для вас" № 7-8, липень-серпень 2007 року)

Безперечно, що державна реєстрація прав на нерухоме майно відіграє важливу роль у процесі реалізації функцій держави стосовно захисту прав власників, виступає чинником гарантування здійснення такого захисту, офіційного визнання і юридичного закріплення прав власників - фізичних і юридичних осіб на об’єкти нерухомого майна.

Досвід зарубіжних країн з розвинутими ринковими відносинами свідчить, що цілісна, стабільна та постійно діюча автоматизована система реєстрації прав на нерухоме майно є одним з головних елементів механізму регулювання майнових правовідносин.

Вважаю, що головною проблемою реєстрації прав на нерухоме майно в Україні є те, що на сьогоднішній день фактично відсутня цілісна автоматизована система реєстрації прав на нерухоме майно.

Реєстрація прав на різноманітні об’єкти нерухомого майна в Україні здійснюється різними органами і в різних базах даних. Так, скажімо, реєстрацію прав на земельні ділянки здійснюють органи з питань земельних ресурсів, реєстрацію прав власності на нерухоме майно, що розміщується на земельних ділянках, проводять бюро технічної інвентаризації, реєстрацію заборон та арештів на відчуження об’єктів нерухомого майна, іпотеку нерухомого майна здійснюють нотаріуси.

Слід зазначити, що 1 липня 2004 року був підписаний Закон України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень". Законом було визначено, що в Україні формується та діє єдиний Державний реєстр прав, який базується на державному обліку земельних ділянок усіх форм власності та розташованого на них іншого нерухомого майна, реєстрації речових прав на об’єкти нерухомого майна, їхніх обмежень та правочинів щодо нерухомого майна. Систему органів державної реєстрації прав за законом складають центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав, створена при ньому державна госпрозрахункова юридична особа з консолідованим балансом (центр державного земельного кадастру) та її відділення на місцях, що є місцевими органами державної реєстрації прав.

Держателем Державного реєстру прав є центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Адміністратором Державного реєстру прав є центр Державного земельного кадастру, що здійснює його ведення.

Незважаючи на те, що зазначеним законом були закладені правові основи функціонування системи реєстрації прав власності на нерухоме майно, він до сьогоднішнього дня фактично не реалізований.

Із закону вбачається, що система державної реєстрації прав на нерухоме майно повинна створюватися у складі Державного земельного кадастру.

Постановою Кабінету Міністрів України від 2 грудня 1997 року № 1355 була затверджена Програма створення автоматизованої системи ведення Державного земельного кадастру. Відповідно до зазначеної Програми Державний земельний кадастр містить дані щодо реєстрації права власності на землю, права користування землею та договорів про оренду землі; обліку кількості земель; обліку якості земель; бонітування ґрунтів; зонування територій населених пунктів; економічної оцінки земель; грошової оцінки земель.

Програма розрахована на 1998-2005 роки.

Однак, станом на 2007 рік державна реєстрація земельних ділянок та прав на них здійснюється в межах Державного реєстру земель, що включає в себе:

- книги записів реєстрації Державних актів на право власності на землю та право власності постійного користування землею, договорів оренди землі із зазначенням кадастрових номерів земельних ділянок;

- поземельні книги, що містять відомості про земельну ділянку.

Як бачимо, на сьогоднішній день Програма створення автоматизованої системи ведення Державного земельного кадастру не виконана, реєстрація відбувається на паперових носіях, тому про автоматизовану цілісну систему реєстрації земельних ділянок йтися не може. Процес створення електронного Державного земельного кадастру тільки розпочинається, і система не може на даному етапі бути цілісною, оскільки окремі її елементи носять локальний характер.

Деякі фахівці поділяють думку стосовно того, що державна реєстрація прав на нерухоме майно і власне ведення Державного земельного кадастру є абсолютно різними за своєю правовою природою сферами діяльності.

Справді, здійснення реєстрації прав власності на нерухоме майно передбачає наявність у реєстратора юридичних знань, які б дозволили здійснити перевірку необхідних документів, що засвідчують юридичні факти виникнення, зміни та припинення права власності.

Зазначене, зокрема, зумовлюється ст. 8 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень", за якою на посаду державного реєстратора прав на нерухоме майно може бути призначена особа з вищою юридичною освітою, яка пройшла стажування в органах державної реєстрації прав протягом шести місяців, склала кваліфікаційний іспит.

В той же час, ведення Державного земельного кадастру в частині, що стосується внесення відомостей про земельну ділянку, не є юридичною діяльністю, потребує спеціальних знань у галузі землевпорядних робіт.

Іншою організаційною проблемою реалізації Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" є те, що законом передбачено введення реєстраторів у кожному районному центрі, а центр Державного земельного кадастру нараховує тільки 27 регіональних філій.

Існують також правові проблеми реалізації Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень".

Так, зазначеним законом не передбачається інтеграція бази даних Державного реєстру прав з базами даних таких реєстрів, як Єдиний реєстр заборон відчуження об’єктів нерухомого майна, Державний реєстр правочинів, Державний реєстр іпотек (хоча Державний реєстр прав повинен містити відомості стосовно обтяжень нерухомості), що явно свідчить про неможливість абсолютного наповнення Державного реєстру прав.

Крім того, на сьогодні Державний реєстр іпотек та Єдиний реєстр заборон відчуження об’єктів нерухомого майна є "відкритими" реєстрами, тобто, витяги з них можуть отримати будь-які фізичні та юридичні особи. В той же час, згідно із законом встановлюється обмежене коло осіб, які мають право отримання інформації з Державного реєстру прав.

Таким чином, у випадку, якщо Державний реєстр прав міститиме інформацію стосовно іпотек, заборон та арештів об’єктів нерухомого майна, що на сьогоднішній день містяться в Державному реєстрі іпотек та Єдиному реєстрі заборон відчуження об’єктів нерухомого майна, це призведе до виникнення доволі суперечливої ситуації, коли реально обмежаться існуючі на сьогодні права користувачів вказаних баз даних.

Процес створення централізованої автоматизованої системи реєстрації речових прав в Україні здійснюється, зокрема, за фінансової підтримки Світового банку.

Так, 17 жовтня 2003 року відбулося підписання Угоди про позику (проект "Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру") між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку.

Основною метою Проекту, що буде реалізовано у 2003-2011 роках, є фінансова, матеріальна, консультативна підтримка процесу видачі Державних актів на право власності на землю власникам сертифікатів на земельну частку (пай), а також реєстрація земельних ділянок та прав на них в автоматизованій системі Державного земельного кадастру.

Відповідно до компонента 5 проекту у процесі реалізації проекту буде розроблено та запроваджено єдину автоматизовану систему державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них з метою сприяння розвитку ринку землі і нерухомості та забезпечення відповідною інформацією для планування та прийняття стратегічних рішень на національному та регіональному рівнях.

Основною інституційною структурою цього компонента є центр Державного земельного кадастру при Держкомземі України. Кошти позики, отримані в рамках цього компонента як субкредитування, будуть повернуті центром ДЗК Міністерству фінансів України на умовах угоди про позику шляхом реінвестування.

В той же час, у листі від 4 травня 2006 року Світовий банк зазначив, що прогрес у виконанні Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" є мінімальним.

З матеріалів звіту Рахункової палати України про аналіз ефективності використання позик міжнародних фінансових організацій на виконання системних та інвестиційних проектів економічного і соціального розвитку України вбачається, що основною проблемою в ході реалізації проекту видачі державних актів на право приватної власності на землю та розвитку системи кадастру була відсутність нормативно-правових актів для запровадження ефективної системи державної реєстрації прав на нерухомість у складі державного земельного кадастру.

У 2005 році Банк кілька разів інформував Держкомзем про незадовільний стан впровадження проекту, особливо про невиконання компонентів щодо запровадження єдиної реєстраційної системи, реструктуризації сільськогосподарських підприємств. До 30 листопада 2005 року поліпшень у запровадженні єдиної реєстраційної системи, реструктуризації сільськогосподарських підприємств, навчанні, інформуванні громадськості не відбулося. Тому 21 лютого 2006 року Банк частково призупинив фінансування компонента в сумі 75,7 млн. дол. США, а надалі, 24 липня 2006 року, анулював 74 млн. дол. США.

Використання коштів за проектом розпочалося з 2003 року і за цей час їх вибрано лише 8,64 млн. дол. США або семивідсоткова сума позики вже зменшена на 38% (74 млн. дол. США).

13 червня 2007 року Президентом України було накладено вето на Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно".

Концептуальною ідеєю зазначеного закону було покладення прав щодо державної реєстрації прав на нерухоме майно та їхніх обмежень на Міністерство юстиції України та створення єдиної системи реєстрації прав на нерухоме майно та їхніх обтяжень у системі Міністерства юстиції України.

Ідея авторів закону абсолютно зрозуміла, якщо враховувати те, що з 1997 по 2007 роки єдина система реєстрації речових прав при Держкомземі не створена, а, натомість, у період з 1999 по 2007 роки в інформаційній мережі Міністерства юстиції України з’явилося 14 Єдиних та Державних реєстрів, адміністратором яких є державне підприємство "Інформаційний центр" Міністерства юстиції України.

Крім того, основна частина компонентів, що повинен містити Державний реєстр прав, вже є в Єдиному реєстрі заборон відчуження об’єктів нерухомого майна, Реєстрі прав власності на нерухоме майно, Державному реєстрі правочинів, Державному реєстрі іпотек.

Враховуючи, що реалізація державної правової політики покладається на Міністерство юстиції України згідно з Положенням про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2006 р. № 1577, а здійснення реєстрації прав власності на нерухоме майно є суто юридичною діяльністю, створення єдиної системи реєстрації прав на нерухоме майно та їхніх обтяжень у системі Міністерства юстиції України видається абсолютно справедливим.

Що стосується реєстрації прав власності на нерухоме майно, то на сьогоднішній день така реєстрація здійснюється підприємствами бюро технічної інвентаризації.

У лютому 1998 року Кабінет Міністрів України видав Постанову № 192 "Про заходи щодо створення системи реєстрації прав на нерухоме та рухоме майно".

Функції зі створення системи реєстрації прав на нерухоме та рухоме майно зазначеною постановою було покладено на Міністерство юстиції України. Також нею було передбачено утворення Міжвідомчої комісії з питань створення системи реєстрації прав на нерухоме та рухоме майно.

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 661 від 16 травня 2002 року держателем Державного реєстру прав власності на нерухоме майно, крім земельних ділянок, призначено Міністерство юстиції України, а держателем Державного реєстру земель - Державний комітет з земельних ресурсів.

На сьогодні не чинний Закон України про Державну реєстрацію прав на об’єкти нерухомого майна, порядок реєстрації прав власності на нерухоме майно регулюється Тимчасовим положенням про порядок реєстрації прав власності на нерухоме майно, затвердженим наказом Міністерства юстиції України № 7/5 від 07.02.2002 р. (із змінами та доповненнями).

Згідно із зазначеним Тимчасовим положенням Реєстр прав власності на нерухоме майно є інформаційною системою, що містить відомості про зареєстровані права власності, суб’єктів прав, об’єкти нерухомого майна, правовстановлювальні документи, на підставі яких здійснено реєстрацію прав власності.

Із набранням чинності Тимчасовим положенням про порядок реєстрації прав власності на нерухоме майно довідку-характеристику замінив витяг з реєстру прав власності на нерухомість, що виготовляється за допомогою електронної бази даних, яка містить інформацію про всі зареєстровані права власників нерухомості.

Використання електронної інформації з бази даних значно підвищує рівень захисту майнових прав громадян, оскільки захищає таку інформацію від знищення, чого не можна сказати про інформацію, яка зберігається на паперових носіях.

Однак, враховуючи, що внесення інформації до бази даних реєстру здійснюється на підставі офіційних документів, викладених на паперових носіях, вони мають пріоритет відносно інформації в електронному вигляді. Перелік правовстановлюючих документів, на підставі яких проводиться реєстрація прав власності на об’єкти нерухомого майна, визначений у додатку № 1 до Тимчасового положення, затвердженого наказом Міністерства юстиції України № 7/5.

Таким чином, сьогодні в Україні реєстрація прав власності на об’єкт нерухомого майна, що розташований на земельній ділянці, здійснюється відокремлено від реєстрації права власності на цю саму земельну ділянку.

Зазначене абсолютно не відповідає принципам функціонування єдиної автоматизованої системи реєстрації прав, одним з яких є принцип єдності реєстрації.

Крім того, така обставина завдає неабияких незручностей власникам об’єктів нерухомого майна, що розташовані на земельних ділянках.

Здійснення реєстрації прав власності на нерухоме майно в Реєстрі прав власності на сьогоднішній день, на мій погляд, теж ускладнюється рядом проблем.

Так, нещодавно набрав чинності Закон України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Цивільного кодексу України", відповідно до перехідних положень якого втратив силу Закон України "Про власність".

У зв’язку з цим на нормативному рівні не закріплена колективна форма власності, що була передбачена Законом України "Про власність", якщо не враховувати, що п. 1 ст. 63 Господарського кодексу України встановлено, що залежно від форм власності, передбачених законом, в Україні можуть існувати підприємства, які діють на основі колективної власності (підприємство колективної власності).

З огляду на зазначене, можливе виникнення ряду проблем при здійсненні реєстрації прав власності реєстраторами Реєстру прав власності на нерухоме майно.

Відповідно до ст. 14 Закону України "Про об’єднання громадян" у разі реєстрації об’єднання громадян набуває статусу юридичної особи. При цьому об’єднання громадян можуть діяти як юридичні особи, що не займаються господарською діяльністю, в зв’язку з чим на них не поширюються норми Господарського кодексу України, відповідно до ст. 1 якого Кодекс визначає основні засади господарювання в Україні і регулює господарські відносини, що виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб’єктами господарювання.

Ст. 20 раніше чинного Закону України "Про власність" було передбачено, що професійні спілки, політичні партії та інші громадські об’єднання, релігійні та інші організації як юридичні особи є суб’єктами права колективної власності.

Тепер уявіть ситуацію, що право власності певної громадської організації зі статусом юридичної особи, яка не є суб’єктом господарювання, було зареєстровано на момент, коли був чинним Закон України "Про власність".

Після втрати чинності цим законом шляхом виділу з такої громадської організації утворюється нова громадська організація - неприбуткова юридична особа, що не являється суб’єктом господарювання, зберігаючи організаційно-правову форму юридичної особи, з якої була виділена.

Вона звертається до БТІ, аби зареєструвати право власності на нерухоме майно, що їй належить.

На сьогоднішній день відповідно до вимог чинного законодавства, що регламентує порядок ведення Реєстру прав власності на нерухоме майно, передбачене обов’язкове внесення відомостей до нього про форму власності. Так, згідно з п. 5.4 Порядку ведення Реєстру прав власності на нерухоме майно, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 28.01.2003 р. № 7/5 (із наступними змінами та доповненнями), для формування свідоцтва про право власності до Реєстру прав необхідно внести, в тому числі, інформацію щодо форми власності.

Відповідно до ст. 63 Господарського кодексу України в реєстрі зберігається можливість обрати форму власності (колективна), однак, у даній ситуації зазначати таку форму власності видається неправомірним, оскільки вона на момент реєстрації для такої юридичної особи фактично не можлива.

Таким чином, виникає питання: яку форму власності обрати в реєстрі реєстратору, аби зареєструвати право власності такої юридичної особи?

При цьому слід зазначити, що на сьогоднішній день чинним законодавством детально не врегульований порядок вирішення таких спірних питань.

Одночасно, в будь-якому випадку реєстратор повинен керуватися чинним, на момент проведення реєстрації, законодавством України. Так, відповідно до п. 3.1 Тимчасового положення про порядок державної реєстрації прав власності на нерухоме майно у своїх діях реєстратор керується виключно чинним законодавством України.

Практика показує, що деякі державні реєстратори для визначення форми власності юридичної особи при здійсненні реєстрації її права власності отримували необхідну інформацію з довідок з ЄДРПОУ.

Однак, чинний Закон України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців" від 15 травня 2003 року № 755-IV (після внесення змін і доповнень, внесених згідно із Законом України від 22.09.2005 р. № 2919-IV), який встановлює перелік відомостей, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, не передбачає наявності даних щодо форми власності в зазначеному реєстрі.

Отже, довідка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, на підставі даних з якої здійснюється внесення даних про форму власності до Реєстру, не містить даних щодо форми власності на нерухоме майно.

Таким чином, реєстратор повинен самостійно приймати рішення стосовно визначення форми власності юридичної особи при здійсненні реєстрації її права власності.

Зазначене випливає також із п. 3.1 Тимчасового положення про порядок державної реєстрації прав власності, де зазначається, що реєстратор приймає рішення про реєстрацію прав власності чи про відмову в реєстрації прав власності.

Варто зазначити також, що адміністратор Реєстру прав власності на нерухоме майно - державне підприємство "Інформаційний центр" Міністерства юстиції України не має законодавчо закріплених повноважень надавати офіційних роз’яснень законодавства України, в тому числі і за таких спірних ситуацій.

Відповідно до підпункту 16 пункту 4 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.11.2006 р. № 1577, Міністерство юстиції України надає роз’яснень щодо законодавства державним органам, підприємствам, установам та організаціям.

Стосовно реєстрації обтяжень об’єктів нерухомого майна, то вона здійснюється державними нотаріальними конторами та приватними нотаріусами в Єдиному реєстрі заборон відчуження об’єктів нерухомого майна та Державному реєстрі іпотек.

Виходячи з вищевикладеного, можна дійти висновку, що відсутній системний підхід до зазначеного процесу, наявна розрізненість автоматизованих баз даних, що адмініструються різними суб’єктами.

Зрозуміло, що реєстраторами прав повинні бути висококваліфіковані юристи, а сама реєстрація - здійснюватися в одній автоматизованій базі даних.

Враховуючи, що реалізація державної правової політики покладається на Міністерство юстиції України і під його егідою вже створено 15 Єдиних та Державних реєстрів інформаційної мережі Міністерства юстиції України, які містять більшість основних компонентів так і не створеного Державного реєстру прав, вважаю, що найшвидше і результативніше впровадження єдиної системи реєстрації речових прав в Україні можливе шляхом покладення на законодавчому рівні на Міністерство юстиції України повноважень щодо державної реєстрації прав та створення єдиної системи державної реєстрації прав на нерухоме майно.

Олег Панасюк,
провідний юрисконсульт ДП "Інформаційний центр"
Міністерства юстиції України